Los Organismos Internacionales y su intervención en la política estatal: un análisis profundo de su relación con Latinoamérica

Introducción

El presente trabajo estará dividido en dos partes: en la primera, nos dedicaremos a estudiar el papel de los Organismos Internacionales de Crédito, en particular el FMI (Fondo Monetario Internacional) y su relación con el mercado financiero internacional. Para tal fin, es esencial analizar las actuaciones de dichos organismos en los momentos de crisis financiera. Será importante notar, a modo de anticipación, que la atención se dirigirá especialmente a la relación del FMI con los países emergentes o en desarrollo, ya que como veremos no es la misma que la establecida con países desarrollados: los consejos y las presiones no son nunca coincidentes. Por otra parte, será importante analizar el funcionamiento del Fondo Monetario y otros Organismos en relación con la arquitectura financiera internacional y con una posible reforma de ella, planteada inclusive por los mismos integrantes de esos Organismos y el G-7. El estudio detallado de las propuestas de reforma de la Arquitectura Financiera Internacional (de aquí en adelante, AFI), por parte de los Organismos Internacionales (en adelante OI), será importante para poder comprender la naturaleza de las relaciones entre dichos organismos y los países emergentes, que son aquellos que suelen recibir más presiones políticas en momentos de crisis, y consejos para salir de ellas que pretenden ser panaceas indiscutibles. Por ello, en una segunda parte nos dedicaremos exclusivamente a analizar la relación de la Argentina con dicho organismo, desde su creación en 1944 hasta el día de hoy, y la condicionalidad puesta en juego en los distintos momentos en que el país recurrió al FMI para financiar sus deudas y sus crisis.

Primera parte: El FMI en la Arquitectura Financiera Internacional

Un recorrido histórico

Un estudio breve que repase los distintos momentos en los que el FMI intervino es necesario para comprender su funcionamiento actual. Por ello debemos reconstruir el hilo de la historia que comienza en 1944, momento de su creación, luego de la conferencia de Bretton Woods.

La década del 70 tuvo un Fondo que asumió un papel relativamente pasivo, ante el abandono de los tipos de cambio fijos (patrón oro-dólar), momentos de cambio flotante e inflación. El protagonismo del FMI creció en la década del 80, con las sucesivas crisis de deuda de los países en desarrollo, principalmente en Latinoamérica. En ese entonces, tomó la responsabilidad de decidir en cuanto a préstamos y rescates de países con dificultades; afianzó su misión de emitir y producir información, asesorar, prevenir y advertir sobre las políticas a adoptar.

Con los países emergentes endeudados, el primer enfoque adoptado, entre 1982 y 1985, consistió en tratar (erróneamente), a la crisis de la deuda como algo transitorio, problema que se solucionaría, según esta ingenua idea, con el paso del tiempo y la reprogramación de la deuda. Sabemos que esto no sucedió, y que se trató de un tremendamente equivocado diagnóstico. La crisis se agravó.

La década del 90 fue la década liberal por excelencia. El asesoramiento del Fondo consistió en promover la liberalización del mercado y el corrimiento del Estado como protagonista de políticas públicas. Privatizaciones, recortes, ajustes, convertibilidad. Desregulación, eliminación de controles, todos consejos seguidos a rajatabla por el gobierno de turno, que terminaron desembocando en una crisis de magnitudes considerables cuando se devaluó la moneda argentina.

Esa crisis implicó la declaración del default y el derrumbe de la actividad económica. Felizmente, y a pesar de las recomendaciones de los técnicos del FMI, el gobierno argentino optó por mantener controlado el mercado cambiario. Por otra parte, el FMI también aconsejó elevar las cargas fiscales, aduciendo que la crisis se debía a desequilibrios fiscales, sin los cuales se podría haber mantenido la Convertibilidad. A propósito de este tema puede ampliarse en “Análisis NºII Argentina, el FMI y la Crisis de la Deuda”, julio de 2004.

Lo cierto es que hoy en día el rol del FMI está bajo la lupa, tanto por su incapacidad de funcionar como banco mundial capaz de financiar países en emergencia, como por sus fallas a la hora de evaluar posibles crisis o de implementar determinadas políticas financieras. El FMI, como afirma el citado informe de la CEPAL funciona más como organizador de operaciones de rescate que como proveedor de fondos.

El consenso de Washington

El punto de partida de cualquier investigación en torno de las políticas internacionales respecto del sistema financiero debe comenzar necesariamente por el análisis de lo que fue el denominado “Washington Consensus” por primera vez por John Williamson, un importantísimo e influyente investigador del Instituto para Economías Internacionales. Williamson acuñó ese nombre en un artículo publicado en noviembre de 1989 para el IIE (Institute for International Economics), What Washington means by Policy Reform (Lo que Washington quiere decir con Reformas Políticas). Fundado en el argumento de que serían más o menos aceptadas por todos en Washington, Williamson escribió diez políticas y las agrupó bajo el título de “Consenso de Washington”. Estas políticas terminaron siendo los pilares del neoliberalismo y gobernaron el pensamiento del FMI y el resto de los Organismos Internacionales.

Sin extendernos demasiado, creemos que es necesario citar estos diez puntos, porque tendrán impllicancias para el desarrollo posterior de este trabajo: (i) Disciplina fiscal, (ii) Reordenamiento de las prioridades del gasto público, (iii) Reforma Impositiva, (iv) Liberalización de las tasas de interés, (v) Una tasa de cambio competitiva, (vi) Liberalización del comercio internacional, (vii) Liberalización de la entrada de inversiones extranjeras directas, (viii) Privatización, (ix) Desregulación, (x) Derechos de propiedad.

De estos diez puntos podemos distinguir dos eufemismos que funcionan, aún hoy, como bastión para los defensores de las políticas neoliberales, cercanas al laissez faire y la liberalización del mercado financiero global. En principio, Williamson habla de “Reordenamiento de las prioridades del gasto público”. Lo que allí no se explicita es lo que implica tal reordenamiento: recortar gasto estatal en la sociedad civil, a saber beneficios para los trabajadores, educación pública, salud pública; recortes que por otra parte tuvieron lugar en nuestro país en la década del 90 con el gobierno de Carlos Menem. El segundo implica el término “Desregulación”. Porque las políticas friedmanianas, las propuestas del FMI, las búsquedas de liberalizar mercados en la era global, lejos están de pretender una desregulación total y una desaparición total del Estado. El Estado, lejos de no legislar (“desregulación”), es exigido a legislar, pero a hacerlo a favor de los intereses económicos de quienes pretenden liberalizar el mercado financiero. Este punto lo desarrolló uno de los padres del neoliberalismo, Friedrich von Hayek, en Camino de servidumbre , y es defendido también por Friedman, uno de sus hijos dilectos. La pretendida desregulación es en realidad una “re-regulación”: el Estado crea y modifica si es necesario nuevas leyes para beneficiar a los holdings empresarios, a los grandes grupos, para dejarlos actuar en un marco de “libre competencia”, con las demás empresas .

Los puntos del Consenso de Washington fueron adoptados como panacea por distintos gobiernos latinoamericanos. De esta manera, la implantación del germen neoliberal en América Latina fue llevada a cabo a la perfección, permitiendo una mayor injerencia de los distintos Organismos Internacionales, en particular el FMI, a la hora de prestar ayuda financiera.

El FMI y las crisis financieras

La década del noventa ha sido un período fecundo en crisis. Como analizan Hopenhayn y Vanoli , podemos destacar la crisis con epicentro en México (1994-1995), este y sudeste de Asia (1997), Rusia (1998), Brasil (1998-1999), Turquía (2000-2001), Argentina (2001). No nos adentraremos detalladamente en todas por una cuestión de espacio, pero sí es importante señalar algunos aspectos generales para poder analizar posteriormente las particularidades del caso argentino y la forma en que el FMI aconsejó al gobierno argentino y la manera en que éste negoció con aquél.

Lo llamativo del caso es que antes de las crisis financieras mencionadas existieron otras, que podrían haber funcionado como antecedentes si el FMI y los OI las hubieran tomado en cuenta a la hora de prevenir y predecir el advenimiento de nuevas crisis: las crisis de la deuda de los ochenta en Latinoamérica fueron recurrentes en diversos países. Los dos casos principales que podemos mencionar son el de la Argentina y el de Chile, ambos regidos por sendas dictaduras militares (1976 y 1979 respectivamente), que bajo el esquema neoliberal arraigado en la década del 70 se encargaron de “liberalizar” el mercado, quitando al Estado del medio, evitando, como propugnan los defensores del laissez-faire (entre ellos el FMI), “distorsionar el mercado con políticas públicas”. Así fue que si a fines de los setenta los mercados financieros se transforman primero en fuente de ingreso de capital, que genera caída de las tasas de interés y mayor disponibilidad de crédito y fuente de crisis después, cuando esos efectos comienzan a revertirse; en los ochenta los países subdesarrollados o emergentes van a sufrir el excesivo endeudamiento externo con bancos internacionales, acumulado, en el caso de Argentina, a partir de la llegada de Jorge Rafael Videla al poder con un cruento golpe de Estado. El mapa financiero para América Latina era oscuro: desregulación financiera, altas tasas de interés en los países desarrollados, que se extenideron al resto del mundo y determinaron el default en la mayoría de los países de América Latina, Europa del Este, Asia, África y Medio Oriente. No por nada la CEPAL denominó a esta década la “década perdida” .

De modo que tenemos tres décadas críticas ante las cuales preguntarnos, en primer lugar, por qué se generaron crisis financieras, y en segundo término, cuál fue el papel que jugaron el FMI en particular y otros organismos internacionales en general. ¿Dónde pusieron la mira? ¿Cuáles fueron los cuestionamientos, y las soluciones ofrecidas? ¿En qué marco se posibilitó el diálogo y se permitieron políticas para salir de las crisis? Está claro que la posición del FMI, desde su creación en 1944 hasta estos días, no ha cambiado mucho en cuanto a la condicionalidad exigida a los países emergentes o subdesarrollados a la hora de proveer un financiamiento ante el desequilibrio en su balanza de pagos. Una vez que el Welfare State entró en crisis, a partir de la crisis del petróleo de 1973, todas las ideas incubadas por los think tanks del Monte Peregrino, y por el padre de los Chicago Boys Milton Friedman tuvieron la posibilidad de salir a la luz. Qué mejor momento para el Fondo Monetario Internacional que ese para implantar sus propios ideales, coincidentes con lo que se ha dado en llamar la corriente neoliberal del pensamiento económico, representada con más fuerza en Friedman y Friedrich von Hayek, y seguida en los 80 por Thatcher, Reagan y Kohl, y en los 90 por los mencionados organismos internacionales, que implantaron en América Latina dos palabras clave: liberalización y desregulación. Los tristes nombres más recordados para esa época y toda la década del 90 son Alberto Fujimori en Perú y Carlos Menem en Argentina.

La culpa es suya, nosotros hacemos lo que podemos

Hay una actitud recurrente que podemos observar a lo largo de la historia por parte del FMI en relación con las distintas crisis financieras acaecidas en los países emergentes. Ya nos detendremos específicamente en lo que pasó en las tres últimas décadas con el caso argentino, pero debemos mencionar aquí que el análisis del FMI a la hora de intervenir y dar un diagnóstico e inclusive prestar ayuda financiera, siempre fue en la misma dirección: los problemas financieros se deben a desequilibrios macroeconómicos propios de los países que reciben capital. No se admiten otro tipo de factores posibles intervinientes y amparados en ese “hecho” los miembros del FMI pueden actuar peticionando medidas condicionales a la potencial ayuda prestada. Si tomamos el caso de Tailandia, foco de la crisis asiática de 1997-1998, allí la crisis sobrevino a partir de un sabio consejo del FMI: liberalizar los mercados, eliminar barreras regulatorias. Como explican Hopenhayn y Vanoli, en Tailandia existían regulaciones que limitaban el crédito bancario a operaciones inmobiliarias consideradas especulativas. Al liberalizarse el sistema financiero, por presiones de los OI, el crédito inmobiliario y bursátil se utilizó indiscriminadamente, generando caídas de precios de activos inmobiliarios y financieros. Un caso similar sucedió en Rusia, en 1998. Con la disolución de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas en 1991, se empezaron a aplicar reformas para convertir la economía planificada centralmente en una economía de mercado (en este caso, sin presiones pero con una buena acogida por parte de los OI). A partir de esa decisión se desreguló el sistema de precios y se cayó en un esquema de privatizaciones, que dejó empresas en manos de quienes habían estado en la cúpula de poder del régimen anterior. Por último, México contó con la ayuda financiera de su socio Estados Unidos, que ante la crisis mexicana percibió que si México se desplomaba podía acarrear inconvenientes en la economía estadounidense. A tal fin, aplicó un paquete financiero de 40.000 millones de dólares.

El diagnóstico unánime del FMI ante una crisis financiera es sencillo: si un país emergente entra en crisis, y su balanza de pagos se desequilibra es porque desarrolló políticas erróneas. El caso argentino en ese sentido es patente: la llegada de Menem al poder permitió acoger todos los consejos del Fondo, orientados a eliminar regulaciones que impidan el ingreso de capitales; reducir el papel del Estado como distorsionador del mercado, dejándolo actuar al mercado libremente por sí mismo (para que la “mano invisible” adamsmithiana funcione sin problemas); de esta manera, no es casual que se haya privatizado prácticamente todo lo que estuviera al alcance del gobierno: transporte, electricidad, aguas, comunicaciones telefónicas, etc. El famoso “recorte del gasto público” es una recurrente “solución” brindada por el FMI. Lo que se oculta es que recortando el gasto público se incurren en tremendas situaciones sociales de pobreza y desempleo. Por supuesto, un apologeta del mercado libre dirá que toda desigualdad es esencial para el buen funcionamiento del mercado, como rezan los salmos de von Hayek . Pero si lo que pretendemos es pensar el papel del FMI y de los organismos internacionales para intentar imaginar una posible nueva configuración de la arquitectura financiera internacional, no podemos quedarnos con esas concepciones y necesitamos adentrarnos aún más en la composición del Fondo, y en la naturaleza de sus consejos y opiniones.

Los consejos, los votos y el veto estadounidense

El FMI dice cuáles son sus propósitos: “(i) promover cooperación monetaria internacional; (ii) facilitar la expansión y el crecimiento balanceado del mercado internacional; (iii) promover estabilidad cambiaria; (iv) asistir en el establecimiento de un sistema multilateral de pagos y (v) hacer que estos recursos estén disponibles (bajo resguardos adecuados de seguridad) a miembros que estén pasando por dificultades en la balanza de pagos”. En concordancia con esos puntos, pretende acortar la duración y disminuir el grado de desequilibrio en los balances de pagos de los miembros del Fondo .

En el plano teórico, tales principios suenan muy bien, e inclusive uno podría llegar a concordar con la forma de manejo del Fondo Monetario: pareciera, desde su estatuto, un organismo dispuesto a colaborar con países emergentes y necesitados de financiamiento. Ahora bien, en el plano práctico, de los hechos, veremos que se aleja mucho de lo que pregona. A propósito de esta cuestión, vale citar una reflexión referida por Dani Rodrik : “La comunidad internacinoal ha asumido con gran vigor la tarea de rediseñar las economías en vías de desarrollo tanto en el Este asiático como en otros lugares. Los actuales programas del FMI en el Este asiático describen con todo detalle reformas estructurales en las áreas de las relaciones entre el estado y las empresas, el sistema bancario, la gestión genearl de las grandes empresas (…) Un componente fundamental de la nueva “arquitectura financiera internacional” es un conjunto de códigos y normas –sobre la transparencia fiscal, la política monetaria y financiera, la supervisión de la actividad bancaria, la difusión de la información (…) que han sido diseñados para ser aplicados en todos los países, pero principalmente en los que están en vías de desarrollo”. Es paradójico, continúa Rodrik, que se apliquen estos códigos y esta condicionalidad con más fuerza en los países más pequeños y pobres, de los cuales menos se sabe cómo hacer para que puedan prosperar. ¿Desde qué lugar, entonces, debemos analizar el rol de los OI, y en particular del FMI?

Es necesario poder abordar una reflexión que vaya más allá de lo superficial. En el informe de la CEPAL de 1999 , se hace referencia a que “con pleno respaldo de la comunidad internacional, el Fondo Monetario Internacinoal debe crear fondos de contingencia para asistir a los países actualmente afectados o contagiados por la crisis, y también a los que puedan convertirse en el futuro en víctimas de las crisis financieras mundiales (…) Por esto, acogemos con beneplácito tanto la declaración como las recientes medidas del Grupo de los Siete orientadas a garantizar un adecuado financiamiento de contingencia, completando la suscripción del aumento de las cuotas del Fondo Monetario Internacional y los Nuevos Acuerdos para la Obtención de Préstamos, así como el compromiso de complementar los recursos del Fondo en caso necesario (…) En los paquetes de rescate y, en general, en las políticas de ajuste se debe otorgar particular énfasis a la distribución equitativa y progresiva de los costos del ajuste. El diseño de redes de protección social equitativas en términos de género es especialmente necesario para garantizar que éstos [los costos del ajuste] no recaigan en forma desproporcionada en los pobres y las mujeres” . Esas son las palabras del segundo punto del informe de la CEPAL. Superficialmente, retóricamente, suenan con una armonía prodigiosa. ¿Pero podemos decir que algo de todo eso se haya cumplido, que la tesitura del FMI y otros organismos haya cambiado? ¿O más bien debemos ubicarnos del lado de Rodrik, que se muestra reticente a aceptar la “inocencia” de normas y códigos? Sería ingenuo creer que las medidas propuestas por el FMI a los países emergentes puedan estar exentas de contenido político. De hecho, si el FMI instó al gobierno argentino, en plena devaluación, a liberar el mercado e instalar un tipo de cambio flotante, es porque tal medida le convenía a sus intereses, lo mismo que cuando “aconsejó” recortar el gasto público y las mentes brillantes de nuestros políticos creyeron que la solución era ajustar el presupuesto educativo. Como bien afirma Rodrik, “La limitación de la autonomía nacional de los países en desarrollo en las formulaciones de la estrategiade desarrollo que ellos deberían seguir impone un costo, y es poco probable que la recompensa que reciban esos países sea adecuada”. Por ello es que hoy debemos valorar la actitud del gobierno argentino, que en 2002 y ante los reclamos del FMI, sostuvo su posición de mantener implementada una intervención cambiaria, cuando el FMI pretendía liberalizar el mercado cambiario (veremos el caso con detalle en la segunda parte de este trabajo). Tratar con ojos críticos las decisiones del FMI y los Organismos Internacionales en relación con países en desarrollo es vital para no permitir que se mantenga el statu quo, y la triste hegemonía que mantienen los países desarrollados en el mapa financiero (de hecho, en el FMI los países desarrollados son los que tienen voto, y Estados Unidos tiene poder de veto en cuanto a decisiones estratégicas).

Razones de una asimetría

Como ya hemos adelantado, la hegemonía del FMI en el plano financiero termina generando una verticalidad de poder en la cual quien detenta la autoridad y quien debe imponer supuestamente las políticas económicas son los Organismos Internacionales. Y no lo hacen para con los países desarrollados: centran su foco en los países emergentes, en crisis y con problemas de deuda. En “Hacia la reforma de la arquitectura financiera internacional: ¿Qué camino seguir?” se esboza un concepto claro para desarrollar esta cuestión: “Los esfuerzos se han centrado en disciplinar a los deudores, con pautas y normas sobre los principales aspectos de la política económica nacional, principalmente de los países deudores, y en arbitrar incentivos y sanciones para su ejecución. Se ha instado a los países deudores a que gestionen mejor los riesgos adoptando normas y reglamentaciones financieras estrictas (…)”. Dichas normas y reglamentaciones se orientan siempre a sostener la organización del sistema financiero bajo el principio del laissez faire heredado de la “mano invisible del mercado” de Adam Smith. De esta manera, los consejos para los países en desarrollo o emergentes se dirigen en la dirección de mantener una cuenta de capital abierta y sostener un esquema de convertibilidad. Los flujos de capital sólo deben ser controlados por razones “excepcionales y pasajeras”. En definitiva, la visión que existe respecto del mercado es la misma que le permitió a Milton Friedman ganar el premio Nobel en 1976: el mercado desregulado es quien tiene y debe tener el poder sobre el sistema financiero. Al respecto, vale citar un pasaje central de Free to choose, que puede resumir esta concepción: “Todos los días cada uno de nosotros usa innumerables bienes y servicios –para comer, para vestirse, para protegerse del frío o el calor, o simplemente para disfrutar. Damos por sentado que estarán disponibles cuando queramos comprarlos. Nunca nos detenemos a pensar cuántas personas jugaron un papel en algún modo u otro para proveernos esos bienes y servicios. Nunca nos preguntamos cómo puede ser que la verdulería de la esquina –o, actualmente, el supermercado-, tiene las distintas cosas que queremos comprar en sus estantes, cómo es que la mayoría de nosotros es capaz de comprar esos bienes” . Por supuesto, la respuesta es una, que da título al primer capítulo de esta biblia neoliberal: El poder del mercado. Esa es la misma tesitura que podemos observar en el FMI en el mapa financiero.

¿Creen entonces los integrantes del Grupo de los Siete (Alemania, Francia, Japón, Estados Unidos, Canadá, Italia, Reino Unido) que es necesaria una reforma en el mapa financiero internacional; un cambio estructural para cambiar su actual funcionamiento? Sí, efectivamente, como habíamos mencionado, existe una visión críticadel momento actual, inclusive en torno del FMI y su rol internacional. Lo que no piensan discutir es el laissez faire de la Arquitectura Financiera Internacional. Es decir, ante la necesidad de acortar la distancia entre las instituciones (nacionales) y los mercados (internacionales-globales), encontraron una solución que lejos de mejorar podría empeorar mucho más la situación: fijar reglas internacionales iguales para todos, al tiempo que se aumenta la movilidad del capital. O sea: liberalizar aún más el mercado, promover más movimiento de las cuentas de capital, pero ordenadamente. Por último, vale mencionar que toda decisión proveniente de los Organismos Internacionales (FMI, Banco de Pagos Internacionales , Foro de Estabilidad Financiera ) es tomada por el Grupo de los Siete sin consultar con los países emergentes. Siguiendo a Vanoli, “La agenda final sobre las acciones concretas de reformas y de financiamiento corresponden a los países desarrollados” . Los países en desarrollo funcionan solamente como receptores de esas políticas y no toman parte en ninguna decisión. A lo sumo se les podrá conceder discutir sobre determinados temas. Pero el poder político de los países más poderosos marca aquí los alcances de esta asimetría: en cuanto a instrumentación de decisiones, es el G-7 el que las tomará, sin consultar a los países más pobres. El ejemplo más saliente que podemos mencionar es el Informe Meltzer, una declaración producida por la Comisión Asesora de Instituciones Financieras Internacionales, creada en 1998 por Estados Unidos para incrementar sus aportes al FMI, dotándolo de mayores recursos. El team de investigación del Congreso de Washington está presidido por Allan Meltzer, e integrado por seis miembros del Partido Republicano y cinco más del Partido Demócrata. ¿Qué recomienda el Informe para afrontar las crisis? Ayudar a países en crisis pero utilizar la condicionalidad del FMI para abrir su sector financiero y liberalizar el mercado de capitales. Para justificar esta decisión, el Informe defiende la postura afirmando que oponerse a la liberalización comercial pensando en los trabajadores y empresas desplazados implica dejar de lado que liberalizar el mercado beneficia a muchos consumidores y distintos actores de los países (un argumento muy cercano a las propuestas del ya citado Friedman). El Informe aclara que la liberalización comercial no incidió en el nivel de empleos, sino que simplemente hizo más eficiente la economía, logrando aumentar los salarios y cambiar la composición laboral, adecuándola al ritmo del comercio.

La propuesta de este aumento de cuota era dejar al FMI la posibilidad de brindar préstamos ante crisis de liquidez, pero a corto plazo y tazas altas. Por otra parte, propone limitar los préstamos del Banco Mundial a países emergentes de alto PBI como Argentina, Brasil y Rusia, situaciones en las que actuaría como aval de créditos, en coordinación con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Las razones de esta hegemónica asimetría de poder quedan expuestas: los intereses tanto políticos como económicos de unos pocos países son los que gobiernan el total de las decisiones. Los países más pobres, los países en crisis, a la postre, deberán siempre alinearse detrás de esa cortina de poder.

Segunda parte: Argentina y el FMI.

Recorrido histórico

Al igual que en la primera parte, creemos que es necesario una periodización de los momentos más importantes del país en relación con el FMI para comprender con mayor profundidad la situación actual y los términos en que se pudo renegociar la deuda en 2002, después de la crisis por el fin de la convertibilidad. Noemí Brenta, Investigadora del Instituto de Investigaciones de Historia Económica y Social, publicó un artículo titulado “La Argentina y el FMI. Los avatares de una relación controvertida” , que tomaremos como base para hacer un recorrido cronológico de los distintos momentos en que el gobierno argentino recurrió al FMI y los términos en que se negoció.

Recordemos primero que la Argentina no firmó, ni fue invitada a hacerlo, los acuerdos de Bretton Woods, por los cuales se crearon el FMI y el Banco Mundial. Doce años después, por recomendación de Raúl Prebisch y bajo la presidencia de la dictadura militar liderada por Pedro Aramburu, Argentina ingresó al FMI. Las distintas crisis financieras atravesadas generaron la concreción de numerosos acuerdos con el citado organismo, a tal punto que es uno de los países que más acuerdos ha contraido con él. Desde la Revolución Libertadora hasta la negociación exitosa de 2002, tanto gobiernos civiles como militares recurrieron al Fondo para distintos financiamientos, por crisis diversas.

El primer acuerdo firmado fue en 1957, bajo el supuesto de volver a tener una mayor libertad económica, como señala Brenta. Allí se gestionó el primer préstamo. Luego se sucedieron 32 acuerdos más, en los que el país recurrió a la búsqueda de financiamiento externo en el FMI. Ese primer acuerdo permitió también dar el puntapié inicial para la liberalización de la economía. Al año siguiente, se llegó a un nuevo acuerdo, vinculado con un plan antiinflacionario. Hasta 1974, la inflación promedio anual experimentó severas fluctuaciones: de un 31,6% en 1958 se pasó a un 113,7% en 1959, pero volvió a bajar a 27,3% en 1960 . La relación con el FMI se intensificó: en 1959 se recurrió nuevamente a un préstamo para apoyar el desequilibrio en la balanza de pagos. En 1960 y en 1961, se pidió más dinero para aumentar las reservas. Al año siguiente, ya bajo la presidencia de Guido, se negoció un stand by, que se prorrogó en 1963, por la caída de reservas internacionales y el déficit fiscal.

Más allá de un prolijo manejo del país por parte del sucesor de José María Guido, Arturo Illia también decidió recurrir al Fondo Monetario para fortalecer las reservas, modus operandi que mantuvo la dictadura militar de Juan Carlos Onganía, que lo depuso en 1966 y gobernó durante cuatro años. La administración peronista de 1974 también tuvo su experiencia con el FMI: a pesar de oponerse a la permanencia de la Argentina como miembro, canceló todas sus deudas anticipadamente.

El Golpe de Estado de 1976 abrió el paso a la liberalización del mercado y a la implantación de esquemas financieros que luego se abrirían a toda América Latina. Sobrevino el endeudamiento, y se llegó a un acuerdo con el Fondo para recomponer nuevamente las reservas y sostener un plan de estabilización, consistente en la liberación de precios y la congelación de salarios. En 1981, la deuda externa superaba los 40.000 millones de dólares y se habían producido fugas de capitales que habían disminuido las reservas. Luego de la guerra de Malvinas se volvió a recurrir al FMI, para solventar la deuda que sostenía con los bancos comerciales que habían funcionado como prestamistas. A esos fines, en 1982 se obtuvieron dos préstamos del FMI, so promesa de reducir la inflación y reactivar la economía, bajar el desempleo. En 1983, por no cumplir con las metas, se detuvo el desembolso.

La continuidad liberal con los 70 fue la década del 90, que retomó el esquema de liberalización financiera, laissez faire, privatizaciones y desregulaciones. El Estado comenzó a funcionar como una empresa: lo que da pérdidas, debe venderse. Y se vendió. Ajuste social. Relaciones carnales con el FMI condujeron a que el país adoptara en 1991 el Plan de Convertibilidad.

Está claro que estas recetas, estos consejos en base a supuestos diagnósticos analíticos, no han conducido a buenas épocas económicas. Los países desarrollados no se han sometido a estas imposiciones (Rodrik cita un interesantísimo ejemplo en el caso sueco de 1992, que logró salir de la crisis sin atender las prescripciones del FMI ). Cabría preguntarse por qué la condicionalidad del FMI es más profunda con los países más pobres, cuando son en realidad los que más necesitan una inyección para poder salir bien parados de una crisis.

Afortunadamente, la actitud del gobierno argentino frente al FMI cambió en 2002, cuando se debió hacer frente a una crisis incipiente generada por la caída de la convertibilidad y la devaluación de la moneda. Veremos a continuación el caso argentino en detalle, para analizar cuáles eran las políticas promovidas y los diagnóstico del FMI y cuáles fueron las decisiones tomadas por el gobierno frente a él. Es importante señalar que quizás sea este un mojón importante para mostrar, por un lado, fortaleza frente al intento de imponer decisiones; por otra parte, sirve para exhibir los problemas del Fondo Monetario para estudiar correctamente un caso y diagnosticarlo con idoneidad.

El caso argentino: la salida de la crisis.

En un interesante informe del CEDES (Centro de Estudios de Estado y sociedad), se describen tres etapas distintas de comportamiento de la Argentina en el mercado financiero internacional: 1) entre 1977 y 1982, se experimentó un endeudamiento acelerado. Fue la fase de apertura financiera y concluyó con fugas masivas de capitales, crisis cambiaria y financiera, devaluación y default; 2) entre 1982 y 1990, período en que hubo racionamiento en los mercados externos; 3) entre 1991 y 2001 se produjo una nueva apertura financiera y endeduamiento acelerado, retomando los rasgos de la primera fase descripta. Es el período de la convertibilidad, las semillas de la destrucción, para tomar prestada la expresión de Stiglitz. Fue el período que hizo germinar la crisis de 2001, la devaluación, nuevo default y reestructuración económica y de la deuda . Este último período contó con políticas económicas que tendieron a enderezar el rumbo de la economía, “a pesar del Fondo”, como titula el CEDES. Muchas de las decisiones tomadas para restablecer los valores macroeconómicos estuvieron en fuerte oposición con lo que el FMI pretendía implantar. A saber: reimplantación de controles cambiarios, que obligaron a exportadores a liquidar en el mercado local divisas generadas por exportaciones; establecimiento de impuestos a la exportación o retenciones, que permitieron que el fisco captara fondos provenientes de beneficios de los exportadores gracias a la devaluación; una política cambiaria destinada a evitar la apreciación del peso, interviniendo el Banco Central cuando había exceso de oferta de divisas.

El FMI sostenía la necesidad de la libre flotación del peso, que se mantuvo durante un breve lapso. Pero para contener la burbuja cambiaria volvieron a implantarse controles cambiarios. La tensa relación con el FMI se agravó cuando, al abandono de la convertibilidad, el país dejó de recibir flujos de financiamiento neto por parte de organismos multilaterales. Luego del default, este financiamiento se tornó negativo. El FMI, de prestador de primera instancia, pasó a ser “cobrador de primera instancia”. Como muestra el esquema, tomado del citado informe de CEDES, es clara la política del FMI: sólo ayudar a quien esté dispuesto a tomar sus remedios.

En el período 1994-2001 la Argentina recibió financiamiento neto por más de 23.000 millones de dólares, mientras que en 2002-2004 se pagó más de 4.600 millones de dólares netos.

En definitiva, la tensa relación establecida se debió, por un lado, a la empecinada actitud del FMI en defender su propia postura y en no brindar financiamiento neto en el período. Por otra parte, las discusiones vinculadas con decisiones de política económica generaron también tensión en el gobierno, ya que el FMI tuvo errores severos no sólo en las políticas recomendadas, sino también en cuanto a diagnóstico de la crisis y pronóstico macroeconómico, como veremos a continuación.

Errores de pronóstico y políticas inadecuadas

Tomamos para este desarrollo un pormenorizado estudio del Ministerio de Economía y Producción, de julio de 2004 . El primer error fue desestimar la posibilidad de crecimiento que había comenzado a generarse hacia mediados de 2002. Mientras el gobierno proyectaba una caída no tan terrible del 11%, el FMI prometía una caída del 16% del PBI, siempre y cuando Argentina se acogiera a cuatro condiciones: acuerdo con el FMI, resolución de la situación de depósitos retenidos, acuerdo fiscal con las provincias y traslado de la depreciación a los precios. La caída del PBI en 2002 terminó siendo del 10,9%, bien lejos de lo proyectado por el staff de técnicos del Fondo. Un segundo error tiene que ver estrictamente con la actitud adoptada por el FMI: el organismo nunca se orientó a cooperar, simplemente se redujo a negociar cómo la Argentina debía efectuar el pago de lo adeudado.

Al empecinamiento y las falencias de diagnosticar correctamente una situación, siguieron una batería de políticas propuestas que de ninguna manera podían ser positivas para la economía nacional. En primer lugar, solicitó la liberalización total del mercado cambiario, en junio de 2002, en oposición abierta y explícita a lo que habían iniciado las autoridades en mayo de ese mismo año: para detener la suba del dólar, se combinaron intervenciones del Banco Central con refuerzos de controles de cambio. De esta manera, se evitó la continuidad de la burbuja en el mercado de cambios. En segundo término, el FMI criticó la decisión del gobierno de promover el canje voluntario de bonos a cambio de depósitos bancarios. Los funcionarios del FMI sostenían que “sólo un canje de carácter compulsivo daría resultados”. El contexto social indicaba la imposibilidad de tal propósito: aún existían amparos dictaminados por el poder judicial, restricción institucional que no podía pasarse por arriba en caso de pretender realizar un canje obligatorio y compulsivo. En tercer lugar, se propuso un mecanismo de shock que implicaba cerrar entidades según liquidez y solvencia, para depurar el sistema bancario. Con un enfoque gradualista adoptado por el gobierno, los depositantes recuperaron la confianza y paulatinamente volvieron a inyectar dinero al sistema financiero. Por último, el FMI exigía mayor ajuste fiscal, desatendiendo lo que ello podría generar en la sociedad civil.

Como conclusión general, vale decir que la postura del FMI para tratar el problema de la deuda estuvo siempre más vinculada con los propios intereses hegemónicos que con las necesidades particulares del país. De hecho, y citando textualmente el informe del Ministerio, “es interesante mencionar la actitud del FMI respecto a la política social y su relación con las necesidades de ajuste fiscal. Prácticamente el único rubro del gasto fiscal primario que creció en el transcurso del año 2002 fue el relacionado con la asistencia social, lo cual permitió amortiguar el impresionante deterioro de los indicadores, evitando una profundización de la crisis social. En la práctica, la exigencia del FMI de reducir el gasto primario conspiraba contra la disponibilidad de recursos para establecer la paz social” .

Condicionalidad

A modo de cierre, es interesante analizar qué papel debería cumplir el FMI, junto a los organismos internacionales, para reformar realmente la Arquitectura financiera internacional. Claramente, y esto lo sostienen distintos teóricos (ver Vanoli, Rodrik, entre otros), es imposible pensar que las mismas reglas puedan determinarse como receta para todos los países del globo. Es evidente que no todos tienen las mismas necesidades o magnitudes de crisis, es también claro que cada contexto historico-social determinará también condiciones diversas para establecer determinadas políticas económicas.

Entonces, ¿qué función tendría que tener el FMI? En primer lugar, en consonancia con los mencionados aportes de Rodrik, no deberían intentarse imponer reformas estructurales como resultado de condicionalidades del Fondo. El foco debería estar en la macroeconomía (desempeño fiscal, tipo de cambio, políticas monetarias, financieras), e incluir cuestiones estructurales sólo en caso de que sean necesarias para alcanzar alguna de esas metas. Por otra parte, mencionamos dos puntos que creemos indispensables para una reforma del organismo y sus relaciones con los países emergentes:

- no intervenir en cuestiones de política económica interna

- otorgar flexibilidad a los gobiernos para implementar reformas estructurales que juzguen necesarias.

Una última reflexión

El equipo de técnicos del FMI sostiene que un superávit fiscal de 3% del PBI es demasiado exiguo; de hecho, en su condicionalidad se estableció que debería superarse esa cifra. El FMI se ampara en el hecho de que Brasil tiene un superávit de 4,25% y Turquía 6,5%. Pero no tiene en cuenta lo mencionado anteriormente: las particularidades de cada país, el contexto histórico. Y hay tres puntos centrales que mencionar, y que el FMI parece no recordar, o no conocer:

1) No existen ya empresas públicas en Argentina, por lo tanto es imposible generar recursos fiscales adicionales. Esto no sucede con Brasil y Turquía, que sí disponen de empresas públicas. Si tomamos el superávit de las empresas estatales brasileras y turcas en 2003, las primeras tuvieron un superávit del 0,9% del PBI, y las segundas un 1,2%. De manera que en Argentina ese recurso no puede utilizarse para engrosar el superávit fiscal primario.

2) A partir de la reforma del Sistema de Seguridad Social de Argentina en 1994 con la ola de privatizaciones y la instalación de las AFJPs, el gobierno también perdió ingresos por recursos de aportes y contribuciones provisionales. De esta manera, en el corto plazo, el gobierno siguió proporcionando prestaciones jubilatorias y servicios de seguridad social a quienes ya formaban parte del sistema de reparto; pero además el Estado debió hacerse cargo y cubrir una prestación mínima universal. En 2003, las transferencias de recursos fiscales a las AFJP ascendieron a 0,8% del PBI, algo que no sucedió ni en Turquía ni en Brasil.

3) El contexto socioeconómico de la Argentina tras la crisis de 2001 era un contexto de extremo empobrecimiento de diversos sectores. Acudimos a una situación de inestabilidad política y social, y se produjeron conocidos y numerosos disturbios en protesta de las condiciones de vida. Hacia mayo de 2002, el desempleo llegó al 25% de la población activa. En Brasil y Turquía se evitó la crisis y los índices de desocupación son mucho menores, como podemos ver en el esquema a continuación:

Definitivamente, podemos decir que las intervenciones del Fondo en momentos de crisis financiera, no fueron del todo acertadas. Posiblemente obnubilados por sus propios intereses, los miembros del equipo técnico del FMI brindaron un asesoramiento que recomendaba políticas muy alejadas de la realidad argentina posible. En muchos casos, inclusive, se pretendía implantar decisiones contrarias a las políticas económicas que estaba llevando adelante el gobierno. Quizás por la gran magnitud de la crisis de Argentina, tal vez por imposibilidad de pensar en términos concretos y adecuados a un contexto histórico determinado, la postura fue siempre la misma: aplicar recetas que, según la óptica del Fondo, podrían aplicarse perfectamente a cualquier país. La miopía de esta visión quedó demostrada a lo largo de este trabajo, dando cuenta de que tal pretensión es simplemente una quimera.